II. Évfolyam 2. szám - 2007. június
ARCHÍV |
Pándi Erik1
A HAZAI ZÁRTCÉLÚ HÁLÓZATOK SZEREPÉNEK ÁTALAKULÁSA AZ
ELEKTRONIKUS KÖZIGAZGATÁSI SZOLGÁLTATÁSOK
BEVEZETÉSE ÉS KITERJESZTÉSE FOLYAMATÁBAN
Absztrakt A zártcélú hálózatok a hazai közigazgatás szereplőinek mindennapos működését alapjaiban támogatták, hiszen a kommunikációs igények professzionális kiszolgálása tekintetében az 1950-es évek elejére visszavezethető múltról beszélhetünk. Természetesen a globális környezet átalakulása révén az elmúlt közel hat évtized során a hálózatok szervezési és technológiai megoldásaiban is mélyreható változások következtek be, egyaránt követve a szolgáltatást nyújtó szervek kötelezettségeinek és a felhasználók elvárásának, illetve igényeinek változását. A XXI. század első évtizedében a gazdaságilag és politikailag fejlett társadalmak a kormányzati hatalom további demokratizálását célzó is "szolgáltató állam"modell kialakítása érdekében előtérbe helyezik az elektronikus kormányzás gyakorlati megvalósításának kérdéskörét, amelyet Magyarországnak, mint uniós tagországnak elsőrendű prioritásként kell kezelni. Jelen közlemény összegzést ad a hazai zártcélú hálózatok "klasszikus"kommunikációs szerepe átalakulásának folyamatáról, illetve jövőbeni várható funkciójáról. Kulcsszavak: zártcélú hálózatok, elektronikus, közigazgatás 1. A zártcélú hálózatok jogi alapja, közelmúltbeli alapvető strukturális változásai Függetlenül attól, hogy több évtizede funkcionáltak, Magyarország kommunikációs infrastruktúrájában a zártcélú rendszerek - új jogi, fogalmi minőségként - a távközlésről szóló 1992. évi LXXII. törvényben (Ttv.)2 jelentek meg első ízben. A Ttv. tehát mérföldkőnek tekinthető, hiszen az addig sajátos szabályozók szerint működtetett és fejlesztett, az államigazgatás egyes szereplőit kiszolgáló rendszerek "legalizálásra"és beillesztésre kerültek a hazai jogrendbe. A Ttv. a Kormány számára lehetőséget biztosított a zártcélú hálózatok alapvető kérdéseinek rendeleti úton történő szabályozására,3 amely csak több mint fél évtizeddel később, a zártcélú távközlő hálózatokról szóló 50/1998. (III.27.) Korm. rendelettel (R.) valósult meg. Az R. szövegezése szűk egy évtized alatt tizenkét alkalommal módosult4, így a késlekedő közzététel, valamint a szokatlanul sok változtatás egyértelműen utal arra, hogy a teljes hírközlési szakterület mélyreható átalakuláson esett át. E változásokat véleményem szerint három - egymásra kölcsönösen ható - fő vonulat alapozta meg: a) az ország politikai berendezkedése változásának hatására meginduló gazdasági szerkezetátalakítás, a gazdasági élet piacgazdaságra történő átalakítása, majd a hírközlési piac liberalizációja. A globalizációs folyamatok5 térnyerése; Az átalakulás tehát gyökeres volt, amelyek megmutatkoznak a szabályozó rendszerek gyakori változásának, hiszen csak törvényi szinten bő egy évtized alatt három törvény került kihirdetésre: a) Ttv.;8 A hatályos Eht. honosította meg jogrendünkben az elektronikus hírközlés10 fogalmát, amelynek egyik jelentős szegmenseként a zártcélú hálózat, mint kategória továbbra is fennmaradt,11 így kijelenthető, hogy - a nagyarányú jogszabályi és technológiai változások ellenére - a zártcélú hálózatok az elektronikus hírközlés egyik releváns szegmenseként azonosíthatók továbbra is. A jelenleg hatályos R. idevágó rendelkezéseit áttekintve, folyó év január 1-jei hatállyal k ormányzati, nemzetbiztonsági, igazságszolgáltatási, közbiztonsági, védelmi érdekből, sajátos információtovábbítási feladataik megoldása érdekében önálló zártcélú hálózattal, alhálózattal a következők államigazgatási szervek rendelkezhetnek (vagy azok használói lehetnek): a) az igazságügyi és rendészeti miniszter felügyelete alatt a rendőrség, a határőrség, a büntetés-végrehajtás, valamint az igazságügyi és rendészeti miniszter szakirányítása alá tartozó országos hatáskörű hivatalok;
A felsorolásból megállapítható egyrészt, hogy a kormányzat a Magyar Köztársaság minisztériumainak felsorolásáról szóló 2006. évi LV. törvényben meghatározott kormányzati felépítéshez, a meghirdetett kormányprogramban foglaltaknak megfelelően12 átszervezte a zártcélú hálózatokkal rendelkező szervek és a felügyelő hálózatgazdák struktúráját. Másodsorban, a szabályozás három hálózatgazdát nevesít, úgymint: Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter, honvédelmi miniszter és legfőbb ügyész; kettő minisztert (igazságügyi és rendészeti miniszter, valamint önkormányzati és területfejlesztési miniszter) pedig csak felügyeleti joggal ruház fel olyan államigazgatási szervek tekintetében, akik önálló hálózattal rendelkeznek, vagy azok használói lehetnek. Miután az R. tételesen rögzíti a hálózatgazda jogait és kötelezettségeit,13 ezért nyilvánvaló, hogy a felügyelet alatt álló szervek (pl.: Rendőrség, Határőrség, Katasztrófavédelem, stb.) csak zártcélú (al)hálózat használói lehetnek, tehát rendszert fenntartani és üzemeltetni már nincs jogosultságuk. Harmadsorban látható, hogy a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter, mint hálózatgazda felügyelete alatt található a legtöbb és legkiterjedtebb felhasználói körrel rendelkező zártcélú hálózat. A felsorolás első áttekintésre nem ad elégséges magyarázatot a közelmúltban lezajlott alapvető strukturális változások mibenlétére, annak megválaszolásához más folyamatok ismeretére is szükség van. Előző megállapítások már információértékűvé válnak, amennyiben áttekintjük az R. 2006. május 31-én hatályos14 változatát (nevezzük: R2.), vagyis a szabályozás szerint kormányzati, nemzetbiztonsági, igazságszolgáltatási, közbiztonsági, védelmi érdekből, sajátos információtovábbítási feladataik megoldása érdekében önálló zártcélú távközlő hálózattal rendelkezhetnek, vagy azok használói lehetnek a következő szervek: a) a belügyminiszter, mint hálózatgazda felügyelete alatt a rendőrség, a határőrség, a katasztrófavédelem, valamint a belügyminiszter szakirányítása alá tartozó országos hatáskörű hivatalok; A jogszabályt vizsgálva megállapítható egyrészt a hálózatgazdák számának mennyiségi többsége (hat jogi személyiség, mivel b) és g)-h) pontok egy minisztert takartak a tárgyalás időpontjában), másrészt az a tény, hogy a rendészeti szervek többsége hálózatgazda felügyeletével önálló zártcélú hálózatot tarthatott fenn, harmadsorban még nem figyelhető meg a Miniszterelnöki Hivatalt (MeH) vezető miniszter zártcélú hálózatok irányításában betöltött túlsúlyos szerepe. Az elénk táruló kép árnyaltabbá tételéhez azonban még szükséges néhány releváns adat (információ) felkutatása, megemlítése. Elsőként le kell szögezni, hogy Magyarországon az évtized közepére - függetlenül a szabályozásban rögzítettektől - alapvetően három jelentős zártcélú hálózat jött létre. Ez volt az EKG (hálózatgazda: MeHVM), a belügyminiszter, mint hálózatgazda felügyelete alatt állt zártcélú hálózatok és ezeket közös platformra helyező, illetve kiszolgáló Egységes Belügyi Digitális Hálózat (EBDH; többfunkciós transzporthálózat), valamint a honvédelmi miniszter, mint hálózatgazda felügyeletében működő Magyar Honvédség Hálózata (MHH). Ezt a tényt indirekt úton támasztja alá az R2.15 is, amely kimondta, hogy az EBDH és az MHH EKG-val kiváltható gerincszakaszait nem kell megszüntetni, ellentétben a többi zártcélú hálózattal. Figyelemre méltó továbbá, hogy 2003-ban, az EKG végleges kiépülése előtt, tekintettel a Belügyminisztérium közigazgatásban elfoglalt sajátos helyzetére,16 illetve az EBDH műszaki képességeire elvi megállapodás született az EKG és EBDH együttműködését illetően, amelyről a MeH kormánymegbízott és a BM közigazgatási államtitkár együttesen a következőképpen tájékoztatta a PM közigazgatási államtitkárát:17 "A kidolgozó munka során merült fel, hogy célszerűbb, költségtakarékosabb megoldást hozhatunk létre az egész kormányzat számára, ha a korábban elképzeltnél szervesebb kapcsolatot alakítunk ki az Elektronikus Kormányzati Gerinchálózat és a Belügyminisztérium a zártcélú távközlő hálózatokról szóló 50/1998. (III.27.) Korm. rendelet szerint is megmaradó hálózata között."[1]. A program szélesebb körű támogatására olyan integrált feladatterv került rögzítésre és jóváhagyásra 2004-ben a MeH-BM-IHM között,18 amely tartalmazta az EKG-EBDH és a Közháló19-EBDH összekapcsolásának konkrét műszaki megvalósítási ütemét [2]. Az EKG és az EBDH integrációja folyó év január 1-jével valósággá vált, hiszen az EBDH-át felváltó Rendészeti Hálózat20 az EKG integráns részévé vált, annak alhálózataként működik tovább. Kijelenthető, hogy a zártcélú hálózatok "nagy családjában", az elmúlt egy év során jelentős súlyponteltolódás történt, amellyel a kormányzat elkezdi lebontani a régi struktúrák működtetésének és fejlesztésének21 - elsősorban - íratlan szabályokon nyugvó hagyományait, vagyis: a) radikálisan (felére) csökkenti a hálózatgazdák számát; A témakör ismerete szempontjából fontos kiemelni Dr. Török Gábor22 korábbi releváns megállapítását is, amely szerint: ".a távközlés területén az utóbbi évtizedekben jelentős szemléletváltozásra került sor. A folyamat az Amerikai Egyesült Államokban kezdődött, ezt némi késéssel, de átvette az Európai Unió szabályozása is. A korábbi felfogás magától értetődőnek tartotta, hogy egy országban a távközlési szolgáltatást végző cég egyrészt állami tulajdonban van, másrészt pedig monopolhelyzetben. A szemléletváltás első jelét az a gondolat jelentette, hogy katonai és belbiztonsági érdekek az állami tulajdonjog fenntartása nélkül is biztosíthatóak, amelyből egyenesen következett, hogy ezen a területen is lehetségessé vált a privatizáció."[3]. E gondolatkör mentén - amelyet az R. sem zár ki23 - épült ki24 és áll üzemeltetés alatt25 például az EDR is, illetőleg került biztosításra26 az EKG alapinfrastruktúráját képező optikai sötétszálak. A zártcélú hálózatok fenntartásának és fejlesztésének - elsősorban a MeHVM, mint hálózatgazda - gyakorlatában az elmúlt fél évtizedben felerősödtek az Európában már bevett gyakorlatként alkalmazott outsourcing (OS) folyamatok. Hazánkban a kormányzati OS piacon két irányvonal figyelhető meg. Az egyik szerint a kiszervezés fő célja a hatékonyság növelése27 a szervezeti és működési folyamatok radikális változtatása nélkül. Ebben az esetben rövid lejáratú, kisebb terjedelmű, inkább egy-egy jól körülhatárolható feladatra szóló megbízások28 képzik a tárgyat. A másik szemlélet az egyes működési területek, illetve folyamatok hosszabb távra szóló kiszervezésével kívánja megvalósítani a széleskörű és átlátható kormányzati reformokat és átszervezéseket. Az OS tevékenységnek ezen a szintjén az információtechnológiai infrastruktúra és üzleti megoldások kihelyezésével szemben az üzleti folyamatirányítási szolgáltatások kiszervezési29 gyakorlata jellemzőbb. A beszállítók gyakorta azért küzdenek egy-egy információtechnológiai OS szerződésekért, hogy annak birtokában könnyebben juthassanak később a BPO megállapodásokhoz [4]. Összességében véve, a zártcélú hálózatok tekintetében a közelmúltban lefolytatott - egyes szakvélemények szerintagresszívnek tűnő - szervezeti átalakítások paradigmaváltást jeleznek előre, amellyel végérvényesen lezárulni látszik egy a kormányzati szereplők közötti belső szakmai-pénzügyi vitáktól erősen terhelt időszak. Ez a váltás azonban előfutára lehet egy új minőség kialakításának, amelyet "elektronikus kormányzás (kormányzat)"jelzővel illetnek. 2. Az elektronikus kormányzás (kormányzat) elve, elmélete Az elektronikus kormányzás (kormányzat)30 alapjainak megteremtése - igaz akkor még nem tudatosan - a közigazgatási struktúra elmúlt évtized elején történő átalakításának31 megindításával indult, amellyel kapcsolatosan Dr. Torma András32 a következőket állapítja meg: "A társadalom szervezetrendszerei közül a közigazgatás a legnagyobb, ennél fogva - objektíve - a legnehezebben mozdítható és mozduló struktúra. [.] A napjainkban zajló információs és kommunikációs forradalom azonban kikényszeríti a változást a közigazgatásban. A számítógép, a számítástechnika, a modern információs és kommunikációs technológiák behatolása a közigazgatásba már Magyarországon is napjaink realitása, ami új feladatokat, új kihívásokat állít a közigazgatás elé."[5]. Az általános elképzelésekben az információs rendszerek modernizációja kapott prioritást, vagyis a korszerűsítés elsősorban - a távközléshez képest akkor elmaradottabb - informatika területét célozta meg. Az eredmény nem maradt el, ugyanis az informatika alkalmazása a környező országokhoz képest hamarabb kezdődött meg, ugyanakkor a fejlett nyugat-európai államokhoz képest sem beszélhetünk számottevő lemaradásról. Az információs társadalom modell térnyerésével párhuzamosan a szolgáltató állam, az elektronikus kormányzás (kormányzat), mint stratégiai kérdés fontosságának felismerése - a lényegében véve civil kezdeményezésnek számító és főként elméleti alapok megfogalmazására törekvő Nemzeti Informatikai Stratégiát33 nem számítva - 1999-re tehető, amely időponttól tudatosan kezdődött meg a hazai információs társadalommal és elektronikus kormányzattal kapcsolatos fejlesztési programok kidolgozása. A kidolgozást kevés kivétellel a Miniszterelnöki Hivatal irányította, amely munkába hazai szakértői testületek tudásbázisa, illetőleg külföldi (EU) tapasztalatok is beépítésre kerültek. Fő programok: 1999: Magyar válasz az Információs Társadalom kihívásaira (MeH); A kormányzat által kitűzött egyik elérendő cél, a szolgáltató állam megvalósításához vezető út során a tekintélyelvű, autoriter, a hatalom külsőségein és bürokratikus logikáján alapuló gyakorlattó el kell jutni egy állampolgár-központú, nyílt szerepfelfogású közszféra gyakorlatához, amelyben az állam valóban szolgáltatásokat nyújt. Az elektronikus kormányzás tehát nem más, mint az állampolgárokkal való kommunikáció javításának eszköze annak érdekében, hogy az állam jobban megérthesse az egyén szempontjait és szükségleteit, vagyis nem csupán arról van szó, hogy létező közszolgáltatások kerüljenek elektronizálásra, mivel azok önmagukban nem elegendőek az új típusú állam modelljének kialakításához. A szolgáltató állam megteremtésének szükséges, de nem elégséges feltétele a megfelelő informatikai háttér. Ennek érdekében a közigazgatási információs rendszereket és az adatvagyon kezelését egységesíteni kell, a közigazgatás intézményei közötti kommunikációt hatékonnyá kell tenni, továbbá biztosítani kell a nemzetközi információs hálózatokkal való együttműködést is [6]. Hazánkban 2003-2004 között alakultak ki azok az infrastrukturális és jogszabályi feltételek, amelyek az elektronikus kormányzás alappilléreit34 képzik napjainkban is. A MeH keretein belül megszervezett Elektronikuskormányzat-központ (EKK) tekinthető első jelentős állomásnak, majd ezt követte az eKormányzat és 2005 Stratégia és Programterv (eK) kidolgozása. Az eK a szolgáltató állam érvényesülésének megvalósítására a következő irányokat fogalmazza meg: a) állampolgár-központú, nyílt szerepfelfogású, szolgáltató közszféra kialakítása; Jóllehet, az elektronikus kormányzás kiépítése során a fejlesztési programok és erőforrások jelentős része az infokommunikációs infrastruktúra fejlesztésére irányul, ugyanakkor az elektronikus kormányzás értelmezése nem szűkíthető le kizárólag a technológiai eszközök és alkalmazások meglétére és működtetésére az államigazgatás területein. Nemzetközi (EU) tapasztalatok alapján35 az elektronikus kormányzás kialakítása során bekövetkező változásoknak és fejlesztéseknek a következő főbb kormányzati területeket kell érinteniük: a) szabályozás és eljárási módok; Az érintett területek érdemi menedzselése az EKK révén, átfogó programok keretében történik, amelyek lefedik az elektronikus kormányzás minden területét, és logikus egységbe kapcsolják a meglevő (és még hiányzó) projekteket. A beazonosított Átfogó Programok (ÁP) az alábbiak: a) Alapinfrastruktúra Kiépítése ÁP; A hazai zártcélú hálózatok szerepe az elektronikus közigazgatási szolgáltatások bevezetése és kiterjesztése terén elsősorban az elektronikus alapinfrastruktúrát érintően jelentkezik a jövőben, hiszen az online kormányzati működés megteremtése alapfeltétele az elektronikus kormányzásnak. 2006-ra Magyarországon - lényegében véve - kiépítésre került a Központi Elektronikus Szolgáltató Rendszer (KESzR), amely magába foglalja: a) az EKG-t (transzporthálózati funkció);36 Az elektronikus kormányzás (kormányzat) másik - talán legfontosabb - szegmense az állampolgárok KESzR-hez való hozzáférésének lehetősége, helyzete. Egy, a magyarországi elektronikus kormányzás 2006. évi állapotát felmérő OECD40 országjelentés adatai alapján elmondható, hogy hazánkban általában alacsony az informatikai eszközök elterjedtsége és terjedésük aránya is lassan növekszik.41 A vidéken élő állampolgárok csak korlátozottan férnek hozzá megbízható, szélessávú internetkapcsolathoz.42 Az EU-25 51%-os internethasználati átlagával szemben hazánkban a lakosság 37 %-a használja az internetet. Az Eurostat által készített felmérés alapján az állampolgárok 57 %-a semmilyen szintű számítógépes készséggel nem rendelkezik [7]. Összességében véve, a hazai információs társadalom fejlődésének más szegmenséhez hasonlóan az elektronikus kormányzás (kormányzat) területén is ellentmondásos a kép. A folyamatosan bővülő elektronikus közigazgatás szolgáltatások43 felhasználásának mennyiségi mutatói alacsonyak [8], amelyek az alacsony internethasználatra és a digitális írástudatlanságra vezethetők vissza. A KESzR kiépítettsége megfelelő, hiszen a fejlesztési források többsége az információtechnológiai infrastruktúra fejlesztését segítik elő. A közigazgatási szolgáltatások felhasználásának érdemi emelkedéséig - vagyis a társadalmi nyomás tényleges megjelenéséig - a közigazgatási szereplők nehezen hozzák meg azon jelentős belső átalakításokat, amelyek révén növekedne az átláthatóság, az átfedések, a felesleges adminisztráció és bürokrácia csökkenne. Ebben a helyzetben a közigazgatási szereplők elektronikus kormányzat bevezetését és továbbfejlesztését elősegítő döntéseit a legfelső politikai akarat kényszerítheti ki, amely a zártcélú hálózatok esetében a közelmúltban vált valósággá. 3. Az elektronikus kormányzás, a közigazgatási informatika jelenlegi szervezeti és irányítási rendszere A zártcélú hálózatok 1. fejezetben említett, 2007. január 1-jén történt strukturális átalakítását - közvetve és közvetlenül - több jogszabály és normatív eszköz alapozta, illetve erősítette meg a következőkben felsoroltak szerint: a) a Magyar Köztársaság minisztériumainak felsorolásáról szóló 2006. évi LV. törvény; A közigazgatási informatika44 zártcélú hálózatokat is érintő strukturális átalakításainak megindítására 2006 közepén, a jelenlegi Kormány hivatalba lépését követően, azonnal sor került. A 1054/2006. (V.26.) Korm. határozat c) pontjában, valamint a 2118/2006. (VI.30.) Korm. határozat 1. számú mellékletében feladatszabás történik, amely előirányozza az Elektronikus Közszolgáltatások Központja (EKöK) költségvetési szerv alapítását a Miniszterelnökség költségvetési fejezet címeként. Az elsődleges elképzelések a BM Központi Adatfeldolgozó, Nyilvántartó és Választási Hivatal (KANYVH)45, a BM Távközlési Szolgálat (TÁSZ)46, a Kormányzati Frekvenciagazdálkodási Hivatal (KFGH)47, valamint a Nemzeti Információs Infrastruktúra Fejlesztési Intézet (NIIF)48 összevonását irányozták elő. E feladatszabáshoz csatlakozott azon elképzelés is, amely szerint - egy közelebbről meg nem határozott megosztás alapján - a minisztériumok informatikai kiszolgálásának feladatait az EKöK és a Központi Szolgáltatási Főigazgatóság (KSZF)49 együttesen veszi át. Az eredményes végrehajtás szervezeti és irányítási kereteit volt hivatott biztosítani a 140/2006. (VI.29.) Korm. rendelet 1-2. §-a50, a 160/2006. (VII.28.) Korm. rendelet 3. § f)-h) pontja, valamint a 1066/2006. (VI.29.) Korm. határozat 2. i) pontja, amelyek kimondták, hogy a KANYVH, a TÁSZ, valamint a KFGH vezetőinek irányítását a közigazgatási informatikáért felelős kormánybiztos51 útján a MeHVM52 látja el. Az EKöK kialakításának folyamatát az érintett szervek bevonásával az EKK53 koordinálta. A kidolgozás az előzetes tervek ellenére hosszadalmas volt és lényegében 2006. december közepén fejeződött be,54 amely időszakban az eredeti elképzelés némileg módosult, hiszen a végső koncepció többek között már nem számolt sem a NIIF integrálásával,55 sem a minisztériumok informatikai ellátásának átvételével. A tervezési időszak a 276/2006. (XII.23.) Korm. rendelet közzétételével zárult le, amely alapján létrejött a Közigazgatási és Elektronikus Közszolgáltatások Központi Hivatala (KEKKH). A KEKKH a KANYVH tevékenységi körének és szervezeti kereteinek a TÁSZ és KFGH feladataival történő kibővítésével jött létre, amellyel egyidejűleg mind a TÁSZ, mind a KFGH megszűnt. A 276/2006. (XII.23.) Korm. rendelet több helyen módosítja az 50/1998. (III.27.) Korm. rendeletet, a 279/2001. (XII.23.) Korm. rendeletet, a 144/2006. (VI.29.) Korm. rendeletet, a 160/2006. (VII.28.) Korm. rendeletet, és ezzel - a fejezet első felében felsorolt jogszabályokkal és normatív eszközökkel egyetemben - lényegében kialakul a közigazgatási informatika új szervezeti és irányítási rendje, amelynek gyakorlati működését gazdasági szempontból a költségvetést meghatározó törvények biztosítanak. Az elektronikus kormányzás, a közigazgatási informatika jelenlegi szervezeti és irányítási rendszerének legfőbb ismérvei a következők szerint foglalhatók össze: a) irányítás:
közigazgatási informatikáért felelős kormánybiztos
b) koordináció:
c) végrehajtás:
Központi Szolgáltatási Főigazgatóság
d) kötelezettek:
Összességében véve érzékelhető, hogy az elektronikus kormányzás (kormányzat) megvalósítása érdekében a - a több mint fél évtizede felerősödött törekvéseknek megfelelően - a legerőteljesebb centralizáció ment végbe az elmúlt időszakban. A hálózatgazdák radikális csökkentése és a közigazgatási informatika területén korábban fenntartott kivételes eljárási rend szűkítése miatt lényegében csak a Honvédelmi Minisztériumnak teszi lehetővé önálló, a központi kormányzati akarattól eltérő informatikai fejlesztések megvalósítását. A végrehajtott szervezeti átalakításokkal tehát az elektronikus kormányzás továbbfejlesztése elé zártcélú hálózatgazdák - sajátos működési igényükhöz igazított különutas fejlesztésekkel és beszerzésekkel - akadályokat már nem gördíthetnek, amelyet nagyban elősegít a tényleges irányító, felügyelő, koordináló és végrehajtó szervezetrendszer egy költségvetési fejezeten belüli koncentrálása, irányítási rendszerének egyszerűsítése. 4. Összegzés Az európai demokratikus rendszerek erősödése és az információtechnológia területén végbemenő szédületes fejlődés a térségben előtérbe helyezi az információs társadalom és a szolgáltató állam vízióját, amelyhez való eljutás egyik állomása az elektronikus kormányzás (kormányzat) megvalósítása. E kormányzási fajta lényegének meghatározása, leírása bonyolult, a velejáró gyakorlati problémák felismerése és kezelése interdiszciplináris megközelítést igényel. A technikai rendszer fejlesztése tehát csak egy szelet, ugyanakkor igen jelentős rész. A hazai zártcélú hálózatok meglétének meghatározó szerepe van az elektronikus közigazgatási szolgáltatások bevezetése és kiterjesztése folyamatában. A vonatkozó szabályozások értelmében a zártcélú hálózatok napjainkban is részét képzik a hazai elektronikus hírközlési infrastruktúrának, mivel azok műszaki paramétereik és alkalmazott technológiájuk folytán képesek együttműködni a piaci szereplők rendszereivel. Az elmúlt fél évtizedben a Miniszterelnöki Hivatal koordinálta közigazgatási informatika területén olyan szervezeti-, tudás-, technológiai- és tőkekoncentráció jött létre, amely képessé tette az országot az uniós elvárások részteljesítésére és a folyamatok irányítóit arra, hogy az addig a sajátos ágazati érdekeket kiszolgáló zártcélú hálózatok szervezeti és irányítási struktúrájának átrendezésével döntő súlypontot képezzenek az elektronikus kormányzás továbbfejlesztésének érdekében. A hálózatok feletti irányítás lehetőségének elvesztése a közigazgatás egyes ágazatai számára időlegesen nehezen feldolgozható problémákat vethet fel, hiszen a kötődés a saját ellátó rendszerekhez mindig nagyobb, mivel az igények központosított kielégítése általában uniformizált, az egyediségek felett a centrális rendszer könnyebben elsiklik. A szervezeti centralizáció eredményeképpen vélhetően teljes fogalmi "kiürüléshez"fog vezetni a zártcélú hálózat kategória, hiszen napjainkban már lényegében véve egy potenciális hálózatgazda felügyeletében koncentrálódnak a mértékadó kormányzati rendszerek. Ugyanakkor ténykérdés, hogy az elektronikus kormányzás kapcsán felmerülő további feladatok végrehajtása Magyarország számára nem passzió kérdése, hanem közösségi elvárás, függetlenül attól, hogy az átlagos állampolgár mennyire befogadó, illetve erre milyen mértékben készült fel mind mentálisan, mint anyagilag.
FELHASZNÁLT IRODALOM [1] BM KÁT-MeH PÁT, Együttműködés tárgyában készült átirat, Közigazgatási és Elektronikus Közszolgáltatások Központi Hivatala irattár, Budapest, Iktatási szám: XIX-2044-1/2003., 1. oldal, 2003. július 16. [2] IHM miniszter-MeH PÁT-BM KÁT, Feladatterv az Elektronikus Kormányzati Gerinchálózatnak (EKG), illetve a Közhálónak az Egységes Belügyi Hálózattal (EBH) történő összekapcsolására, Közigazgatási és Elektronikus Közszolgáltatások Központi Hivatala irattár, Budapest, Iktatási szám: 228-7/2004. ált. (63-386/1/2004.), 1-5. oldal, 2004. július 29. [3] Dr. Török Gábor: Az új hírközlési törvény néhány polgárjogi problémája, Az információs társadalom és a jog átalakulása - Magyarország az ezredfordulón, Stratégiai kutatások a Magyar Tudományos Akadémián, Műhelytanulmányok, Magyar Tudományos Akadémia, Budapest, ISBN 963 508 377 7, 210. oldal, 2002. [4] Erik Pándi: Outsourcing of communication service in the field of public administration, "Kommunikáció 2006."nemzetközi szakmai tudományos konferencia, Zrínyi Miklós Nemzetvédelmi Egyetem, Budapest, ISBN 978-963-7060-18-2, 280. oldal, 2006. október [5] Dr. Torma András: A területi államigazgatás informatikai helyzete, Magyar Közigazgatás XLVIII. évf. 12. szám, Budapest, ISSN 0865 736 X, 724. oldal, 1998. [6] Szittner Károly: Az elektronikus közigazgatás kezdetei Magyarországon, Magyar Közigazgatás LVI. évf. 3-4. szám, Budapest, ISSN 0865 736 X, 191. oldal, 2006. [7] Az OECD 2006. évi decemberi országtanulmányának végkövetkeztetései a magyarországi elektronikus kormányzásról, Magyar Közigazgatás LVI. évf. 12. szám, Budapest, ISSN 0865 706 X, 191. oldal, 2006. [8] Szittner Károly: E-kormányzat a gyakorlatban, Infokommunikáció és jog III. évf. 13. szám, Budapest, ISSN 1786-0776, melléklet 7-9. oldal, 2006. Jegyzetek: 1 r. alezredes, a Zrínyi Miklós Nemzetvédelmi Egyetem egyetemi docense 2 Ttv. mellékletének 29. pontja: "Kizárólagosan kormányzati, nemzetbiztonsági, közbiztonsági és védelmi érdekeket szolgáló - rendeltetésük szerint elkülönült - távközlő hálózatok és berendezések, amelyek speciális igények kielégítését, zárt szervezet, illetőleg technika működését szolgálják. Használatuk (működtetésük) nem minősül távközlési szolgáltatásnak." 4 legutóbb 2007. január 1-jén, a 276/2006. (XII.23.) Korm. rendelet közzétételével 5 globalizáció: azoknak a bonyolult folyamatoknak az összessége, amelyek a gazdaság, a technika, a politika és a kultúra területén az egész Földre kiterjedő, új rendszereket hoznak létre. E területeken a XX. század közepéig független, földrajzilag körülhatárolható, lokális rendszerek éltek egymástól elszigetelten vagy egymásra kölcsönösen hatva ugyan, de identitásukat mindvégig megőrizve. A század második felében a nemzetállamok közötti egyre intenzívebben és egyre sűrűsödő kölcsönhatások ma már az egész világra kiterjednek, és gazdasági, technikai és kulturális téren olyan bonyolultan fonódnak össze, hogy a keletkező hatások követhetetlenné és kiszámíthatatlanná válnak. A világ gazdaságának új összefüggésrendszere és új működési elvei a globalizáció folyamatában jönnek létre úgy, hogy egyúttal felbontják és megváltoztatják a régi nemzeti rendszerek működését is 6 konvergencia: a XX. században lefolyt robbanásszerű technikai fejlődés egyik következménye, mely a hírközlési és informatikai szakterület teljes integrációjához vezet az alkalmazott technológia szintjén. A konvergencia kialakulását a digitális jelfeldolgozás széleskörű elterjedése tette lehetővé, mely kiváltotta a hírközlésben alkalmazott analóg eljárásokat 7 információs társadalom: a posztindusztriális társadalom mibenlétét leíró, a XX. század utolsó évtizedében elterjedt kifejezés. Arra utal, hogy a jelenben kialakuló, a legfejlettebb országokban már határozottan körvonalazódó jövő társadalmában a termelési rendszer alapja az információ vagy a tudás lesz. A magas szintű munkakörökben a rendszerezett, koordinált információ előállítása és birtoklása válik leginkább jellemzővé, s ez a tudás, illetve a tudás megszerzésének gyorsasága lesz a legfőbb stratégiai erőforrás 8 amelyet a Htv. hatálytalanított 9 amelyet az Eht. hatálytalanított 10 Eht. 188.§ 15. pont: "Elektronikus hírközlési tevékenység: olyan tevékenység, amely bármely értelmezhető formában előállított jel, jelzés, írás, kép, hang vagy bármely természetű egyéb közlemény elektronikus hírközlő hálózaton keresztül egy vagy több felhasználóhoz történő eljuttatását szolgálja, így különösen az elektronikus hírközlési szolgáltatás nyújtása, elektronikus hírközlő hálózat vagy berendezés üzemeltetése, végberendezések forgalmazása és a kapcsolódó szolgáltatások." 12 a kormányprogram olyan szolgáltatásorientált állam kialakítását tűzte ki célul, amely a lassú, túlméretezett, bürokratikus és drága közigazgatás helyett egy kompakt, kis létszámú, a tevékenységeit racionalizálva hatékony, ügyfélközpontú szerkezetet és működésmódot valósít meg. Megjegyzésre szorul azonban, hogy egy kormányprogram elsősorban politikai küldetésnyilatkozat 14 a jelenlegi, második Gyurcsány-kormány megalakulása előtti helyzetet 16 sajátos volt annyiban, hogy többek között az önkormányzatok révén a közigazgatás igen széles vertikumában látott el irányítói és felügyeleti jogokat, amelyhez kapcsolódtak rendészeti funkciói is 17 sorban: Dr. Baja Ferenc politikai államtitkár, Dr. Tóth Zoltán közigazgatási államtitkár, Dr. Thuma József közigazgatási államtitkár 18 a feladattervet az IHM részéről Kovács Kálmán miniszter, a MeH részéről Dr. Baja Ferenc politikai államtitkár, a BM részéről Dr. Tóth Zoltán közigazgatási államtitkár hagyta jóvá. Résztvevők voltak: a MeH Elektronikuskormányzat-központ, valamint a már megszűnt Informatikai és Hírközlési Minisztérium és BM Távközlési Szolgálat 19 Közháló: az Elektronikus Kormányzati Gerinchálózatról és az Informatikai Közhálóról szóló 1188/2002. (XI.7.) Korm. határozat szerint az EKG-ba be nem vont, a kormányzati informatikába nem tartozó helyi közigazgatási szervek, közintézmények, közfeladatot ellátó egyéb szervek, civil szervezetek informatikai ellátásának biztosítása érdekében ki kell alakítani az Informatikai Közhálót (Közháló), melynek felügyeleti szerveként akkor az IHM került nevesítésre 20 a Rendészeti Hálózat (RH) a 276/2006. (XII.23.) Korm. rendelet 14.§-a említi első ízben, azonban konkrét definícióját sem a jogszabály, sem az R. nem rögzíti. Indirekt úton állapítható meg, hogy az RH magába foglalja a teljes egykori EBDH-t, valamint a Rendőrség és Határőrség vezetékes és vezetéknélküli hálózatát, valamint rádiórendszerét, amely nem más, mint az EDR 21 ez vonatkozik egyaránt mind a technikai, mind a szervezeti, illetőleg a humán területekre 22 Dr. Török Gábor egyetemi tanár 24 az EDR kialakítását elrendelő első, 1074/2001. (VII.13.) Korm. határozat megjelenésétől hosszú vajúdás árán 2007. február 28-án került hivatalosan átadásra 25 az üzemeltetést a T-csoport érdekeltségi körében levő Pro-M Zrt. végzi 26 az optikai szálakat a Miniszterelnöki Hivatal felügyelete alatt álló, többségi állami tulajdonban levő Kopint-Datorg Zrt. bérli szintén a T-csoporttól 27 költségcsökkentés és minőségjavítás 29 BPO: business process outsourcing 30 az elektronikus kormányzás (kormányzat) egy körülírása: a hálózati alapú technológiák felhasználása a kommunikáció és a köz szolgálatára, amelyben a szolgáltató állam az "igazgató, szabályozó, ellenőrző"szerep helyett a tanácsadó és együttműködő állam szerepét tölti be úgy, hogy közben a valós önkormányzatiságra épít 31 a reformok mind a mai napig nem zárultak le. Ezt bizonyítja, hogy a vizsgált időszakban e témakörben egy sor kormányhatározat jelent meg, melyek közül a legfontosabb a területi államigazgatási szervek fő irányairól szóló 1105/1995. (XI.1.) Korm. határozat, valamint a közigazgatási rendszer korszerűsítésével kapcsolatos feladatokról szóló 2198/2003. (IX.1.) Korm. határozat 32 Dr. Torma András egyetemi tanár 34 egyik ilyen alappillérnek tekinthető a Magyar Információs Társadalom Stratégiáról és annak végrehajtásáról szóló 1126/2003. (XII.12.) Korm. határozat. A MITS egyik részét képzi eKormányzat és 2005 Stratégia és Programterv 35 Erkii Liikanen, az Európa Tanács tagja. Megállapításait a 2003. július 3-án Olaszországban tartott eGovernment 2003 konferencián, az eGovernment: Europe's Challenge c. előadásában közölte 36 az EKG üzem- és szolgáltatási készségének kialakítására 2004. év elején került sor. Az EKG-ra 2006-ra több mint 700 államigazgatási szerv (intézmény) csatlakozott. Az EKG 2004-ben kapcsolódott [ld. 1066/2004. (VII.6.) Korm. határozat] az EU gerinchálózatához, a TESTA-hoz, amellyel elérhetőkké váltak az EU tagországainak intézményei is. A többi funkció lényegében 2005-ben elérhető és használható volt 37 internetes (intranetes) elérhetőség. Címe: www.magyarorszag.hu 38 hagyományos távbeszélő szolgáltatásra alapuló tájékoztató központ. Hívószáma: 189. A nap huszonnégy órájában magyar és három idegen nyelven (angol, német, francia) fogad hívásokat 39 internetes (intranetes) elérhetőség. Az Ügyfélkapu regisztrált felhasználóinak száma 2006. év végén 150 ezerre nőtt. Az ügyfélkapun kétféle regisztrációra van lehetőség. Az egyik a személyes megjelenéshez kötött, a másik az elektronikus aláírással történő regisztráció. 2006-ban az Ügyfélkapu három piaci aláírás-szolgáltató cég ötféle termékét fogadta el hiteles elektronikus aláírásnak. Fő problémaforrás, hogy a közigazgatási eljárásban használható elektronikus aláírással még egyetlen egy szolgáltató sem jelent meg a piacon 40 OECD: Organisation for Economic Co-operation and Development - Gazdasági Együttműködési és Fejlesztési Szervezet 41 ez alól csak a mobiltelefon ellátottság kivétel, amely 93,4 %-os. Az informatikai eszközök terjedésének átlagos mutatója az OECD országokban 3,2 % 43 az alapvető hazai elektronikus közszolgáltatások a közigazgatás korszerűsítését szolgáló aktuális e-kormányzati feladatokról szóló 1044/2005. (V.11.) Korm. határozat függeléke definiálta a következők szerint: 1. prioritási szint: 1) felvételi jelentkezés, 2) adatközlés a statisztikai hivataloknak; 2. prioritási szint: 3) jövedelemadó bevallás, értesítés a kivetett adóról, 4) társasági adó bevallás, értesítés, 5) ÁFA bevallás, értesítés, 6) gépjárművezetői engedély ügyintézés, illetőleg vezetői jogosultság megszerzése, 7) születési anyakönyvi kivonat ügyintézése: kérvényezés, kiadás, 8) házassági anyakönyvi kivonat ügyintézése: kérvényezés, kiadás, 9) lakcímváltozás bejelentése (lakcímigazolvány pótlás, csere), 10) korlátolt felelősségű társaságok és részvénytársaságok bejegyzése, változásbejegyzése; 3. prioritási szint: 11) útlevéligénylés és útlevéllel kapcsolatos ügyintézés, 12) járművek nyilvántartásával kapcsolatos ügyintézés, járműigazgatás, 13) vámáru-nyilatkozatok benyújtása, kezelése, 14) munkavállalók gyermekei után járó pótlékok igénylése; 4. prioritási szint: 15) álláskeresés az interneten keresztül az ÁFSZ adatbázisaiban, 16) állásbejelentés interneten keresztül az ÁFSZ adatbázisaiba; 5. prioritási szint: 17) munkavállalók és foglalkoztatók számára nyújtott szolgáltatások, 18) közkönyvtári katalógusok kereshetősége, 19) környezetvédelemmel összefüggő engedélyek szerzése, 20) munkanélküli járadék igénylése, 21) tanulói ösztöndíj megpályázása, 22) munkáltatók bejelentése nyugdíjbiztosítási adatokról, 23) kötelező egészségbiztosítás ellátásai, 24) egészségüggyel összefüggő szolgáltatások, 25) közbeszerzési eljárás, 26) rendőrségi online bejelentések, feljelentések, 27) építési engedélyek iránti kérelmek. A csoportosítás és kategorizálás meglehetősen sajátos, mivel az EU csak húszféle szolgáltatást definiál 44 a 160/2006. (VII.28.) Korm. rendelet szerint a közigazgatási informatika: "a szolgáltató állam megvalósításának eszköze, mely az ügyfelek minél hatékonyabb kiszolgálását, a közigazgatási szervek működését, feladatellátását és korszerűsítését támogató információs és szolgáltató rendszerekhez szükséges információtechnológiai és infokommunikációs szervezeti, erőforrás- és eszközrendszer összessége." 45 a KANYVH többek között jogutódja volt az 1990 előtt funkcionáló (BM) Állami Népességnyilvántartó Hivatalnak, (BM) Gépi Adatfeldolgozó Osztálynak. A hivatal kezelte a központi közigazgatási és rendészeti adatbázisok egy jelentős részét, amelynek keretén belül alapfeladatként biztosította az okmányirodák elektronikus ügyintézésével kapcsolatos technikai feltételeket. A KANYVH 2005-ben az Internetes Közigazgatási Szolgáltató Rendszer (XR) továbbfejlesztéséért elnyerte az EKK által alapított e-Kormányzati Díjat 46 a TÁSZ, a KANYVH-hoz hasonlóan, igen régi szakmai múltra tekintett vissza. 2006. június 9-ig ellátta a BM zártcélú hálózat gazdájának feladatait. Szakirányítói feladatai mellett fenntartotta és fejlesztette az EBDH-t 47 a KFGH a Honvédelmi Minisztérium alárendeltségében, a kormányzati felhasználó körében látott el korlátos erőforrásokkal való gazdálkodási, felhasználási, engedélyezési, ellenőrzési (összességében: hatósági) feladatokat 48 a NIIF működése a Nemzeti Információs Infrastruktúra Fejlesztési Program működtetéséről szóló 95/1999. (VI.23.) Korm. rendelethez kötődik. A fejlesztési program célja a felsőoktatási intézmények, kutató-fejlesztő helyek, közgyűjtemények és egyéb oktatási, tudományos és kulturális szervezetek információs infrastruktúrájának és országos számítógépes hálózati szolgáltatásainak összehangolt fejlesztése volt. Az Intézet igazgatójának munkáltatója az informatikai és hírközlési miniszter volt, amely szerepet a jelenlegi kormányzati ciklusban a gazdasági és közlekedési miniszter tölti be 49 a KSZF a Miniszterelnökség költségvetési fejezeten belül működő cím. Alapvetően logisztikai szolgáltatásokat nyújt (beszerzés, ellátás, üzemeltetés, üdültetés, stb.), kezdetben csak a MeH és a kormánytagok részére, amely a tervek szerint az új kormányzati negyed létrejöttével az összes minisztérium központi igazgatására is kiterjesztésre kerül. Az új elképzeléseket a Központi Szolgáltatási Főigazgatóságról szóló többszörösen módosított 272/2003. (XII.24.) Korm. rendelet már rögzíti 50 a kormányrendelet egy ponton alkotmányellenes intézkedést tartalmazott, nevezetesen: "1. § (2) a miniszter átveszi a) a Központi Adatfeldolgozó, Nyilvántartó és Választási Hivatal irányítását a Hivatal - önkormányzati és területfejlesztési miniszter által irányított - választási tevékenysége, valamint a személyiadat- és lakcímnyilvántartással kapcsolatban az igazságügyi és rendészeti minisztert megillető szakmai irányítási jog kivételével;". E pontot az Alkotmánybíróság a 64/2006. (XI.24.) AB határozattal megsemmisítette 53 az EKK lényegében véve a Miniszterelnöki Hivatal három főosztálya (E-Közigazgatási Főosztály, Gazdálkodási és Szabályozási Főosztály, Hálózati és Rendszerfelügyeleti Főosztály) által létrejött entitás, amelynek feladata, hogy a MeHVM-et segítse a közigazgatási informatikával összefüggő feladat- és hatáskörének gyakorlásában. E tevékenységet a kormánybiztos látja el ténylegesen, aki a gyakorlatban is irányítja az EKK-t. Az EKK tevékenységét főigazgatói címmel az egyik kinevezett főosztályvezető (Gazdálkodási és Szabályozási Főosztály) koordinálja. Jelenlegi főigazgató Szittner Károly kormányfőtanácsadó, kormányzati főtisztviselő 54 elképzelhető, hogy a vontatott végrehajtás volt az egyik oka, hogy az EKK korábbi főigazgatója, G. Kocsis Mariann 2006. december 31-én távozni kényszerült posztjáról és a közigazgatásból [kormányzati főtisztviselői kinevezés megszűnésének megállapításáról szóló 16/2007. (II.6.) ME határozat] 55 ennek igazi oka nem ismeretes, azonban elképzelhető, hogy a koalíciós kormányzás jellege miatt a szakmai álláspontok e témakörben eltértek 56 a kormányzati informatika fejlesztésének koordinálásával kapcsolatos egyes feladatokról szóló 1054/2004. (VI.3.) Korm. határozat állapította meg a Kormányzati Informatikai Egyeztető Tárcaközi Bizottság (KIETB), valamint az Elektronikus Kormányzat Operatív Bizottság (EKOB) összetételét és feladatait. A 1066/2006. (VI.29.) Korm. határozat szerint mindkettő elnöke a kormánybiztos volt. A bizottságok összevonása a közigazgatási informatikai feladatok kormányzati koordinációjáról szóló 1026/2007. (IV.11.) Korm határozat 4. pontja alapján történt meg, amellyel egyidejűleg [1026/2007. (IV.11.) Korm. határozat 18. pont] a 1054/2004. (VI.3.) Korm. határozat hatályát vesztette 57 az EKG-t a többségi állami tulajdonban levő Kopint Datorg Zrt. üzemelteti, az EDR üzemeltetője a Pro-M Zrt.-nek a felügyelete az EDR Irodán keresztül valósul, míg az RH-t teljes egészében a KEKKH üzemelteti 58 a kormányzati informatika koordinációjára létrehozott tárcaközi bizottság által elfogadott célkitűzéseknek megfelelően, a célszerűség és az egységesség, harmonizáltság elvével összhangban, a költséghatékonyság elvére tekintettel, az átláthatóságot és ellenőrizhetőséget, valamint az informatikai biztonság elérhető legmagasabb szintjét és a kormányzati informatikai rendszerek együttműködtetését lehetővé téve, a személyes adatok védelmére vonatkozó jogszabályok és az információs önrendelkezési jog érvényre juttatása mellett 59 ez korábban kiterjedt a Belügyminisztérium és szerveire is. A vizsgálat időpontjában a 44/2005. (III.11.) Korm. rendeletben még nem kerültek a BM-re vonatkozó kitételek átvezetésre, ugyanakkor nézőpontom szerint a 2006. évi LV. törvény 2. § a) pontja alapján a jogutód minisztériumokhoz közigazgatási informatikával kapcsolatos feladatkörök nem kerülnek delegálásra. Ezért talán kimondható, hogy a kormányrendelet kivételes eljárási rendet már csak a HM részére tesz lehetővé |
© ZMNE BJKMK 2007.
